نظرخواهی عمومی درباره پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی

پیش نویس لایحه « مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی » با هدف ارتقای اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری کشور، پیشگیری از تاثیر منافع شخصی کارمندان و مدیران بخش عمومی بر نحوه انجام وظایف و اختیارات آنها، ارتقای شفافیت در جامعه و تقویت پاسخگویی نظام سیاسی اداری در برابر مردم، از سوی معاونت حقوقی رئیس جمهور برای اظهارنظر عمومی منتشر شد.

لزوم رعایت منافع عمومی از سوی مقامات، مسئولان و کلیه کارکنان بخش عمومی در اعمال وظایف و اختیارات و ارائه خدمات عمومی از اصول مبنایی حقوق عمومی است.به موجب این اصل‏، جانبداری، رفتار تبعیض‌آمیز و غرض‌ورزی در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی ممنوع است.

از این رو، پیش نویس لایحه مزبور که در 74 ماده، بر مبنای بررسی‌های تطبیقی و شناسایی ضعف‌ها و خلأهای قانونی موجود در نظام حقوقی ایران تدوین شده است، درصدد است نهاد «تعارض منافع» را به طور مشخص وارد نظام حقوقی ایران کند، حوزه‌های مهم تعارض منافع در امور عمومی کشور را شناسایی و تدابیری برای پیشگیری از بروز تعارض منافع و نحوه رفتار در وضعیت‌های تعارض منافع ارائه دهد.

با عنایت به تأکید رئیس جمهور محترم مبنی بر اطلاع‌رسانی تمامی اقدامات و تصمیات جاری دولت به مردم، پیش‌نویس «لایحه مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» که از سوی معاونت حقوقی رئیس جمهور برای طی مراحل قانونی تصویب، به دولت تقدیم شده است در معرض نظرخواهی عمومی قرار گرفته است تا اندیشمندان، حقوقدانان، صاحبنظران، وکلا، قضات، دانشگاهیان، نویسندگان و روزنامه‌نگاران و کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی علاقمند دیدگاه‌های انتقادی و اصلاحی خود را نسبت به آن ابراز نمایند و در مورد ضرورت تصویب قانون برای مدیریت تعارض منافع، سازوکار نظارتی پیش بینی شده، کارآمدی و قابلیت اجرایی آن در نظام اداری کنونی اظهارنظر کنند.

این اظهارنظرها می‌تواند در فرآیند بررسی و تصویب پیش‌نویس لایحه مزبور در کمیسیون‌های دولت، بسیار مؤثر واقع شود.

یکی از اصول مبنایی حقوق عمومی، لزوم رعایت منافع عمومی از سوی مقامات، مسئولان، کارگزاران و کلیه کارکنان بخش عمومی در اعمال وظایف و اختیارات تقنینی‏، اجرایی و قضایی و به طور کلی، در ارائه خدمات عمومی است. به موجب این اصل‏، جانبداری، رفتار تبعیض‌آمیز و غرض‌ورزی در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی ممنوع است.

با وجود این، اشخاص مذکور و سایر اشخاصی که مأمور ارائه خدمت عمومی هستند، ممکن است عمداً موقعیت‌هایی ایجاد کنند یا به طور ناخواسته با موقعیت‌هایی مواجه شوند که منافع شخصی آنها در تعارض با منافع عمومی قرار گیرد و در نتیجۀ این تعارض، تأمین منافع شخصی بر منافع عمومی مرجح دانسته شود یا برآن تأثیر ناروا بگذارد.

هرچند همواره این امکان وجود دارد که اشخاص در مقام انجام وظایف عمومی در صورت مواجهه با تعارض منافع، مطابق انتظار، منافع شخصی خود را در تصمیم‌گیری و اقدام دخالت ندهند؛ از این رو، تعارض منافع مساوی با فساد نیست، با وجود این، شواهد و تجربیات مختلف نشان می‌دهد که: اولاً، استفاده از مقام و موقعیت اداری برای منافع شخصی پدیده‌ای است محتمل که باید مورد نظارت و کنترل قرار گیرد دوم اینکه حتی اگر در حالت تعارض منافع، منافع شخصی در عمل بر منافع عمومی ترجیح داده نشود، اشخاص ذی‌نفع و افکار عمومی ممکن است در صحت عملکرد مقام و کارمند مربوط تردید کنند و در نتیجه، اعتماد مردم به حکومت و دستگاه‌های مختلف اجرایی آسیب می‌بیند. سوم اینکه، اشخاصی که با تعارض منافع مواجه می‌شوند غالباً نمی‌توانند به درستی وضعیت موجود را مدیریت کنند و به کیفیت مورد انتظار تصمیم‌گیری یا اقدام نمایند و به نحوی از این تعارض متأثر می‌شوند.

از این رو، در کشورهای مختلف توسعه‌یافته و در حال توسعه، تلاش شده است تا با هدف ارتقای اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری کشور، پیشگیری از تأثیر منافع شخصی مقامات، مسئولان و کارمندان بر نحوه انجام وظایف و اختیارات قانونی آنها، ارتقای شفافیت در امور عمومی جامعه، تقویت پاسخگویی نظام سیاسی و اداری در برابر مردم، ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، و نهایتاً، ارتقای کارآمدی و کارآیی مقامات، مسئولان و کارمندان، با وضع قوانین و اتخاذ تدابیر لازم، ابتدا حوزه‌های مهم تعارض بین منافع عمومی و شخصی شناسایی شده و سپس، با اتخاذ تدابیر متناسب، نسبت به پیشگیری از بروز تعارض منافع و مدیریت تعارض‌های پیش‌آمده اقدام شود. برای مثال، کشورهایی نظیر کانادا، کره جنوبی، صربستان، لاتویا و بوسنی و هرزگوین قانون خاصی را در این زمینه تصویب کرده‌اند و برخی دیگر نظیر فرانسه، آلمان و آمریکا، قواعد ناظر بر تعارض منافع را در قوانین و مقررات مختلف پیش‌بینی کرده‌اند.

 در نظام حقوقی ما، بدون اینکه نامی از تعارض منافع برده شود‏ مضمون آن، به طور پراکنده، در برخی قوانین و مقررات مورد توجه واقع شده است. در حوزه قضایی، از همان زمان که قوانین آیین دادرسی در ایران تصویب شده است مقرراتی نیز برای موارد تعارض منافع پیش‌بینی شده است. این رویه، کم و بیش، در مورد مراجع رسیدگی به تخلفات اداری یا انتظامی نیز رعایت شده است. علاوه بر این، قوانین متعدد دیگری به طور مستقیم یا غیرمستقیم به ممنوعیت یا تحدید اقداماتی پرداخته‌اند که به طور غیرمستقیم با تعارض منافع مرتبط هستند. لايحه قانوني راجع به منع مداخله وزراء و نمايندگان مجلسين و كارمندان دولت در معاملات دولتي و كشوري مصوب 1337‏‌، ‌قانون ممنوعيت اخذ پورسانت در معاملات خارجي مصوب 1372، قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل مصوب 1373، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي مصوب 1387، قانون بازار اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران مصوب 1384، قانون ارتقای سلامت نظام اداري و مقابله با فساد مصوب 1390 و قانون رسيدگي به دارايي مقامات، مسئولان و كارگزاران جمهوري اسلامي ايران مصوب 1391 از این زمره‌اند.

 با وجود این، در قوانین مذکور، هدف اصلی، پیشگیری از تعارض منافع یا مدیریت آن نبوده و عمدتاً با رویکرد کیفری و جرم‌انگاری به برخی از مصادیق تعارض منافع توجه شده است. بستر کلی این قوانین، پیشگیری از فساد یا برخورد با فساد است در حالی که تعارض منافع با فساد یکی نیست. بخش مهمی از مصادیق تعارض منافع به‌ویژه تعارض منافع مقامات، مسئولان و کارگزاران سیاسی و مقررات‌گذار، تعارض منافع دارندگان وظایف و اختیارت کنترلی، نظارتی و بازرسی و‌ دارندگان وظایف و اختیارت محاسباتی، ارزیابی، ارزشیابی و ممیزی، تعارض منافع اشخاصی که همزمان راجع به موضوعات مشابه به مقامات یا واحدهای مشابه یا متناظر اجرایی، پژوهشی، مشورتی و سیاستگذاری مشاوره می‌دهند، اشخاصی که وظیفه صدور هر نوع گواهی یا مجوز بر عهده آنها گذاشته شده است، اشخاصی که طبق قانون، مجاز به تصدی مشاغل یا سمت‌های متعدد هستند، اشخاصی که امور متقاضیان خدمت را به دفتر یا موسسه خصوصی یا هر محل دیگری که در آن، سهیم یا ذی‌نفع هستند ارجاع می‌دهند، اشخاصی که از اختیار اعطای کمک به افراد، سازمان‌ها و مؤسسات غیردولتی برخوردارند و برخی دیگر از حوزه‌های مهم تعارض منافع، در این قوانین، مورد توجه واقع نشده‌اند. افزون بر این، سازوکار مناسبی برای شناسایی و مدیریت انواع تعارض منافع تدارک دیده نشده است.

 از این رو، پیش نویس لایحه حاضر در 74 ماده که بر مبنای بررسی‌های تطبیقی وشناسایی ضعف‌ها و خلأهای قانونی موجود در نظام حقوقی ایران تدوین شده است، درصدد است نهاد «تعارض منافع» را به طور مشخص وارد فرهنگ و نظام حقوقی ایران کند، حوزه‌های مهم تعارض منافع که در همه کشورها مورد توجه هستند را شناسایی کرده و تدابیری برای پیشگیری از بروز تعارض منافع و نحوه رفتار در وضعیت‌های تعارض منافع ارائه دهد. همچنین، این پیش‌نویس همانند بسیاری از کشورهای جهان‏،‌ ایجاد سازوکاری خاص برای مدیریت تعارض منافع در دو سطح درون‌سازمانی و ملی‏ را پیشنهاد کرده است.

 پیش‌نویس «لایحه مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» که از سوی معاونت حقوقی رئیس جمهور برای طی مراحل قانونی تصویب به دولت تقدیم شده است در معرض نظرخواهی عمومی قرار می گیرد تا صاحبنظران، کارشناسان و کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی علاقمند ، دیدگاه‌های انتقادی و اصلاحی خود را نسبت به آن ابراز نمایند ، از جمله اینکه در مورد ضرورت تصویب قانون برای مدیریت تعارض منافع، قلمرو شمول قانون، مصادیق تعارض منافع، احکام قانونی و ضمانت‌اجراهای مقرر برای فروض مختلف تعارض منافع، سازوکار نظارتی پیش بینی شده،کارآمدی و قابلیت اجرای قانون در نظام اداری کنونی و مقدمات و لوازم تصویب و اجرای کارآمد آن ، اظهارنظر کنند. این گونه اظهارنظرها چه در فضای عمومی و چه در قالب مکاتبه شخصی با معاونت حقوقی رئیس جمهور ودیگر مراجع ذی ربط ، می‌تواند در فرآیند بررسی پیش‌نویس  لایحه مزبور در کمیسیون‌های دولت بسیار مؤثر واقع شود.

قانون «مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» با هدف افزایش اعتماد عمومی به مقامات، مسئولان و کارمندان و بهبود اداره کشور، پیشگیری از تأثیر ناروای منافع شخصی دولت بر کیفیت و نحوه انجام وظایف و استفاده از اختیارات قانونی، افزایش شفافیت در امور عمومی جامعه و ارتقاء پاسخگویی، ارتقای سلامت نظام اداری و پیشگیری از فساد و حمایت از عدالت رویه‌ای و ارتقای کارآمدی نظام، تصویب می‌شود.